Merkezden Yönetim Ve Yerinden Yönetim Arasındaki Denetim İlişkisi

MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM ARASINDAKİ DENETİM İLİŞKİSİ



Dr. Alptekin AKTALAY



- Türkiye'de Yerel Yönetimlerde Dış Denetiminin Tarihsel Gelişimi

- Yerel Yönetim Reformları Ve Vesayet Denetimi

- Yeni Denetim Anlayışı Ve Yerel Yönetimlerin Dış Yönetsel Denetimi

- Yerel Yönetimlerin Merkezi Yönetim Tarafından Denetiminin Amaç, Kapsam Ve Uygulamam Açısından Değerlendirilmesi



BİRİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERDE DIŞ DENETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ

1.1. TÜRK YEREL YÖNETİMLERİNİN GELİŞİM SÜRECİNDE DIŞ DENETİM 21

1.1.1. Tanzimat Öncesi Dönem ve Mali Yapı 22

1.1.2. Tanzimat Sonrası Dönemde Yerel Yönetimlerde Denetim ve Mali Yapı 23

1.1.3. Meşrutiyet Döneminde Yerel Yönetimler 28

1.1.3.1. Meşrutiyet ve Yerel Yönetimlerin Denetimi 28

1.1.3.2. Yerel Yönetimleri Denetleyen Kurumlar 30

1.1.3.2.1. Divan-ı Muhasebat (Sayıştay) 30

1.1.3.2.2. Şurayı Devlet ( Danıştay) 31

1.1.3.2.3. Maliye Teftiş Kurulu 31

1.1.3.2.4. Umuru Mülkiye Heyeti Teftişiyesi (Mülkiye Müfettişleri) 31

1.1.4. Cumhuriyet Dönemi ve Yerel Yönetimlerin Denetimi 32

1.1.4.1. 1921 Anayasası Dönemi (1921 Teşkilatı Esasiye Kanunu) 32

1.1.4.2. 1924 Anayasası Dönemi 33

1.1.4.3. 1961 Anayasası Dönemi 38

1.1.4.4. 1982 Anayasası Dönemi 40

1.1.5. Yerel Yönetim Reformu Öncesinde Yerel Yönetimleri Denetlemekle Yetkilendirilmiş Merkezi Denetim Kurum ve Kuruluşları (2004 Öncesi) 43

1.1.5.1. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu 43

1.1.5.2. Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı 44

1.1.5.3. Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı 46

1.1.5.4. Mahalli İdareler Kontrolörleri 50

1.1.5.5. Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı 51

1.1.5.6. Sağlık Bakanlığı Teftiş Kurulu 52

1.1.5.7. Sayıştay 54

1.1.5.7.1. Harcama Sonrası Yapılan Denetim 54

1.1.5.7.2. Hesapların Yargılanması Yoluyla Denetim 57

1.1.6. Yerel Yönetim Reform Süreci (1970–2005) 57

1.1.6.1. Kamu Yönetiminde Reform Yapmayı Gerektiren Nedenler 59

1.1.6.1.1. Yeniden Yapılanma İhtiyacı Doğuran Üç Açık 59

1.1.6.1.2. Kamu Yönetiminde Yönetim Krizi 60

1.1.6.1.3. Beklentilerin Artması 60

1.1.6.1.4. Sosyal Göstergelerdeki Değişmeler 60

1.1.6.1.5. Uluslararası Gelişmeler 61

1.1.6.1.6. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türkiye’ye Yansımaları 64

1.1.7. Kamu Yönetiminin Denetiminde Gerçekleştirilen Reformların Felsefi Gelişimi 68

1.1.7.1. 1980 Öncesi Yapılan Çalışmalarda Denetim 70

1.1.7.1.1. İdari Reform ve Organizasyonu Hakkında Rapor (1961) 70

1.1.7.1.2. MEHTAP Raporu ( 1963 ) 71

1.1.7.1.3. İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler ( İdari Reform Danışma Kurulu Raporu–1972) 72

1.1.7.1.4. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963–1967) 74

1.1.7.1.5. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968–1972) 74

1.1.7.1.6. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim (1973–1977) 75

1.1.7.1.7. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim (1979–1983) 76

1.1.8. 1980 Sonrası Yapılan Çalışmalarda Denetim 78

1.1.8.1. Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Raporu ve Yerel Yönetimler 78

1.1.8.2. KAYA Raporu (1991) 79

1.1.8.3. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim (1985–1989) 81

1.1.8.4.Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim (1990–1994) 81

1.1.8.5.Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim (1996–2000) 82

1.1.8.6. Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında Denetim 83

1.1.8.7. Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu 85

1.1.8.8. Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu 88

1.1.8.9. Ön Ulusal Kalkınma Planı ve Denetim (2004–2006) 90

1.1.8.10. Dokuzuncu Yedi Yıllık Kalkınma Planında Denetim( 2007–2013) 90

1.1.8.11. Orta Vadeli Planda Denetim (2010–2012) 93

1.1.8.12. Avrupa Birliği Komisyonu 2006 Yılı İlerleme Raporu 94

1.1.8.13. Avrupa Birliği Komisyonu 2007 Yılı İlerleme Raporu 94

1.1.8.14. Avrupa Birliği Komisyonu 2008 Yılı İlerleme Raporu 95

1.1.8.15. Avrupa Birliği Komisyonu 2009 Yılı İlerleme Raporu 95

1.1.8.16. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma–1 (Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim) 95



İKİNCİ BÖLÜM

YEREL YÖNETİM REFORMLARI VE VESAYET DENETİMİ

2.1. YEREL YÖNETİMLERDE ÖZERKLİK ANLAYIŞI VE DENETİM GEREKLİLİĞİ 97

2.1.1. Yerel Özerklik ve Unsurları 99

2.1.1.1. Karar Alma Yetkisi 99

2.1.1.2. Organların Bağımsızlığı 99

2.1.1.3. Parasal Olanakların Bulunması 99

2.1.2. Yerel Yönetimler ve Özerklik Felsefesi 100

2.1.3. Denetim ve Hukuk Devleti İlkesi İlişkisi 106

2.1.4. Yönetsel Vesayet ve Yerel Yönetimlerin Denetimi 108

2.1.4.1.Yönetsel Vesayet Yetkisinin Tanımı ve İçeriği 108

2.1.4.2. Yönetsel Vesayet Denetiminin Kapsamı 116

2.1.4.2.1. Yerel Yönetimlerin İşlemleri Üzerinde Kullanılan Yönetsel Vesayet Yetkileri 116

2.1.4.2.1.1. İptal (Bozma) Yetkisi 116

2.1.4.2.1.2. Onama (Tasdik) Yetkisi 117

2.1.4.2.1.3. İzin Verme Yetkisi 118

2.1.4.2.1.4. Tekrar Görüşülmesini İsteme -Yürütmeyi Durdurma Yetkisi 119

2.1.4.2.1.5. Değiştirerek Onama ve Yerine Geçme Yetkisi 120

2.1.4.2.1.6. Yönetsel Dava Açma 121

2.1.4.2.2. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimleri Doğrudan Kanuna Dayanmayan Yöntemlerle Dolaylı Olarak Denetlemesi 122

2.1.5. İl Özel İdareleri 123

2.1.5.1. 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanununda Vesayet Denetimi 123

2.1.5.1.1. İl Özel İdarelerinin Organları, Kararları ve Eylemleri ile Personeli Üzerindeki Vesayet Denetimi 124

2.1.5.1.1.1. Vali Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi 124

2.1.5.1.1.2. İl Genel Meclisi Üzerindeki Vesayet Yetkisi 133

2.1.5.1.1.3. İl Encümeni Üzerindeki Vesayet Yetkisi 147

2.1.5.1.1.4. İl Özel İdaresi Personeli Üzerinde Vesayet Denetimi 151

2.1.5.1.2. 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanununa Göre İçişleri Bakanlığına Verilen Görevler 151

2.1.5.1.3. İl Özel İdaresi Kanununa Göre Vali ve Kaymakamlara Verilen Görevler 153

2.1.6. Belediyeler ve Vesayet Denetimi 157

2.1.6.1. 5393 Sayılı Belediye Kanununa Göre Belediyelerin Organları, Kararları ve Eylemleri Üzerindeki Vesayet Denetimi 158

2.1.6.1.1. Belediyelerin Onaya Tabi İşlemleri 158

2.1.6.1.2. Belediye Meclisi Kararları Üzerinde Vesayet Denetimi 163

2.1.6.1.3. Belediye Başkanı Üzerindeki Vesayet Denetimi 175

2.1.6.1.4. Belediye Encümeni Üzerindeki Vesayet Denetimi 182

2.1.7. Büyükşehir Belediyelerinde Vesayet Denetimi 184

2.1.8. Köy Yönetimlerinde Vesayet Denetimi 187

2.1.9. Yerel Yönetim Hizmetlerine İlişkin Olarak Vesayet Yetkisi Verilen Diğer Bakanlık ve Kurumlar 192



ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

YENİ DENETİM ANLAYIŞI VE YEREL YÖNETİMLERİN DIŞ YÖNETSEL DENETİMİ

3.1. DENETİM KAVRAMINDAKİ DEĞİŞMELER, FONKSİYONEL DENETİM, AMACI VE KAPSAMI 199

3.1.1. Denetim Kavramındaki Fonksiyonel Değişim ve Yeni Denetim Anlayışında Denetimin Amaç ve Kapsamı 205

3.1.1.1. Denetimin Amacı 207

3.1.1.2. Türk Yönetim Hukukunda Denetim Yetkisinin Kaynağı ve Kapsamı 209

3.1.1.2.1. Şeffaflık 210

3.1.1.2.2. Hesap Verme Sorumluluğu 212

3.1.1.2.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme 213

3.1.2. Yerel Yönetimlerde Uygulanan Denetim Türleri 218

3.1.2.1. 5018 Sayılı Kanunda Öngörülen Denetim Sistemi 219

3.1.2.1.1. İç Denetim 219

3.1.2.1.2. İç Kontrol 221

3.1.2.1.3. Dış Denetim 222

3.1.2.2. 5018 sayılı KMYKK’daki Denetim Türleri 225

3.1.2.2.1. Mali Denetim 225

3.1.2.2.2. Hukuka Uygunluk Denetimi 225

3.1.2.2.3. Performans Denetimi 226

3.1.2.2.4. İkili Görev Denetimi 230

3.1.2.2.5. Sayıştay Denetimi 232

3.1.2.3. Teftiş Kurulları Tarafından Yapılan Denetimler 237

3.1.2.3.1. Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı 239

3.1.2.3.2. İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu 243

3.1.2.3.3. Yerel Yönetim Kontrolörleri 251

3.1.2.4. Dış Yönetsel Denetim Yetkisini Kullanan Diğer Kurumlar 253

3.1.2.4.1. Cumhurbaşkanlığı ve Devlet Denetleme Kurulu 254

3.1.2.4.2. Vali ve Kaymakamlar 256

3.1.2.4.3. Kamu Görevlileri Etik Kurulu 258

3.1.2.4.3.1. Etik ve Kamu Yönetimi İlişkisi 258

3.1.2.4.3.2. Kamu Görevlileri Etik Kurulu ve Uygulaması 261

3.1.2.4.2.4. Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu 268



DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

YEREL YÖNETİMLERİN MERKEZİ YÖNETİM TARAFINDAN DENETİMİNİN AMAÇ, KAPSAM VE UYGULAMA AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

4.1. YEREL YÖNETİMLERİN MERKEZİ YÖNETİM TARAFINDAN DENETİMİNİN AMAÇ VE KAPSAMI 273

4.1.1. Merkezi Yönetimin Dış Denetim Yapmasının Amacı 274

4.1.2. Yerel Yönetimlerde Dış Yönetsel Denetimin Kapsamı 276

4.1.2.1. Genel Kabul Gören Uluslararası Denetim Standartları 280

4.1.2.2. Faaliyet Raporları 282

4.1.2.2.1. Hizmetlerde Aksama ve Yolsuzluk 285

4.1.2.2.1.1. Hizmetlerde Aksama 285

4.1.2.2.1.2. Yolsuzluk 288

4.1.2.3.Yerel Yönetim Birliklerinin Denetimi 297

4.1.2.4. Yerel Yönetim Şirketlerinin Denetimi 299

4.1.3. İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğünde Denetim 306

4.1.4. Teftiş Rehberleri, Faaliyet Raporları ve Teftiş Emirlerinde Denetim 309

4.1.4.1. İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığının Teftiş Rehberlerinde Denetim 310

4.1.4.2. Yerel Yönetim Birlikleri ve Teftiş Rehberleri 314

4.1.4.3. 2006 yılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporunda Denetim Konusu 316

4.1.4.4. 2008 yılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporunda Denetim Konusu 317

4.1.4.5. İçişleri Bakanlığı 2008 Yılı Faaliyet Raporunda Kalite Standartları 319

4.1.4.6. İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı 2009 Yılı Yaz Teftiş Emri 320

4.1.4.7. İçişleri Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programında Denetim 322

4.1.5. Yerel Yönetimlerde Performans Denetimi 324

4.1.5.1. Yerel Yönetimlerde Performans Denetimi ve Sayıştay 324

4.1.5.2. İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu 2008–2009 Yılı Faaliyet Raporu ve Performans Denetimi 325